Análisis sobre propuesta de reforma Constitucional
El señor legislador Ricardo FURLAN presentó por ante la Legislatura de la provincia de T.D.F. una propuesta de modificación de diversos artículos de nuestra Constitución, limitándose, en el proyecto, a indicar que artículos pretende sean modificados pero sin dar explicaciones de cómo quedarían redactados. Algunos lineamientos generales de esas modificaciones fueron recolectadas de artículos periodísticos. Pero el motivo de este trabajo es poner de manifiesto a qué artículos se refiere el legislador y sobre la opinión del suscripto sobre la conveniencia o no de su ratificación, modificación o eliminación. Por ello, el método adoptado es el de la transcripción del artículo y el respectivo comentario, utilizando para ello como elementos de estudio, el “diario de sesiones de la Convención Constituyente” y “Constitución de la Provincia de Tierra del Fuego, concordada, anotada y comentada” de Silvia N. COHN, Abeledo-Perrot, edición 1994, único estudio serio y pormenorizado al que he tenido acceso y mis papeles de trabajo, a lo que agrego el tiempo transcurrido, la experiencia personal – por haber sido protagonista directo – y la recolectada respecto de los artículos que se pretenden modificar.-
Comienzo por decir que el artículo 2º del proyecto en estudio, expresa: “La Convención Constituyente podrá modificar los siguientes artículos: 51, 65, 67, 69, 70, 73, inciso 4º), 89, 90, 98, 105 inciso 6º), 165, 166 inciso 2º), 167, 201, 202, 210 y cláusulas transitorias”.-
- El artículo 51 de la C.P., establece: “PREVISIÓN SOCIAL.- El Estado Provincial, en el ámbito de su competencia, otorga a los trabajadores, reconociendo el derecho que les asiste, los beneficios de la previsión social y asegura jubilaciones y pensiones móviles irreductibles y proporcionales a la remuneración del trabajador en actividad. La ley establecerá un régimen previsional general, uniforme y equitativo, que contemple las diferentes situaciones o condiciones laborales y la coordinación con otros sistemas previsionales. Los recursos que conforman el patrimonio de las cajas previsionales son intangibles y deben ser utilizados sólo para atender sus prestaciones específicas. Los aportes y contribuciones correspondientes serán efectuados en tiempo y forma, bajo la responsabilidad del funcionario que omitan el cumplimiento de tal obligación. A partir de la sanción de esta Constitución queda prohibido el otorgamiento de beneficios previsionales que signifiquen privilegios”.-
La claridad expositiva del art. me exime de mayores y tediosos comentarios, sólo agregar que no existen dudas con relación a que la finalidad de la jubilación es evitar que el hecho de pasar a la pasividad provoque una alteración ponderable en el trabajador y su grupo familiar. En síntesis: que adquirir el status de jubilado no signifique sumir a la persona en una situación de incertidumbre y, mucho menos, de menoscabo en su nivel de vida.-
Sólo agrego que el artículo en cuestión es absolutamente completo: se asegura el 82% móvil (proporcionalidad) y así se ha entendido en numerosos fallos; la irreductibilidad y la movilidad, principios que en absoluto deben ser modificados. Se debe dejar perfectamente en claro que la diferencia en los haberes previsionales no significa privilegio sino la aplicación de los principios antes enunciados (en la medida en que a ello se refieran con la cuestión de los privilegios). El art. 51, C.P. es, a mi criterio, uno de los artículos más lúcidos de nuestra Carta Magna, alterado por sucesivas leyes, decretos y resoluciones que han desvirtuado su espíritu, contenido y alcance.-
Por otra parte, permítaseme expresar que es deber ineludible de los jueces garantizar el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos (art. 75, inc. 23 de la Constitución Nacional; “Vizzoti”, Fallos 327:3677, p. 3688 y “Madorrán”, Fallos 330:1989, considerando 10, párrafo 3º).-
En consecuencia, no advierto necesidad alguna que el art. 51, C.P., deba ser modificado.-
- El artículo 65 de la C.P., establece: “El Estado Provincial se abstendrá de intervenir en la actividad privada, comercial o industrial, hasta donde ello sea compatible con el bienestar general de la población, a la que defenderá de todo tipo y forma de abuso de poder económico”.-
En tal sentido existe, en el ámbito provincial, el Consejo Económico y Social y la vigencia de la Ley de Defensa del Consumidor (24.240) que posibilitan la operatividad de la última parte del artículo en estudio. Por otra parte, el Código Civil y Comercial de la Nación – ley 26.994 – ha instituido la figura del abuso del derecho (art. 10) y de la posición dominante (art. 11), dentro del Capítulo 3 del Título Preliminar. Con estas herramientas (y con otras que le pueda proporcionar la Legislatura) cuenta el Estado Provincial para hacer frente a “todo tipo y forma de abuso de poder económico”, aunque pensadas para el ámbito privado, bien pueden ser aplicadas por el Estado en defensa de los ciudadanos.-
Por otra parte, es del caso destacar que “resulta claro que la expresión utilizada por los convencionales en el caso, no constituye más que un principio general y que como tal su concreción en la práctica traerá serias dificultades. Pero a más de tratarse de una enunciación, ésta presenta indudablemente carácter contingente, puesto que tanto el bienestar general de la población como el abuso del poder económico no son una constante, sino que varían según las diversas circunstancias que a la sociedad le toca vivir, así en cierto momento puede constituir abuso de poder económico conductas que en otras oportunidades no sólo son toleradas, sino hasta son propuestas o consiguen el aval legislativo” (Silvia COHN; ob. cit.; p. 244).-
En consecuencia, no advierto necesidad alguna que el art. 65, C.P., deba ser modificado.-
- El artículo 67 de la C.P., establece: “PRESUPUESTO.- El Presupuesto General de la Provincia que se establecerá por ley antes del inicio del año durante el cual se aplicará, será la base a la que deberá ajustarse toda la Administración Provincial. Contendrá los ingresos y egresos, aún aquellos que hayan sido autorizados por leyes especiales, acompañado por un detalle de las actividades y programas que se desarrollarán en cada unidad de organización presupuestaria. A tal fin, el Poder Ejecutivo remitirá el proyecto a la Legislatura antes del 31 de agosto de cada año. La falta de sanción de la Ley de Presupuesto al 1º de enero de cada año en que deba entrar en vigencia, implica la reconducción automática de las partidas vigentes al finalizar el ejercicio inmediato anterior. Toda ley que implique o autorice erogaciones deberá prever el recurso correspondiente”.-
Si la intención del Legislador es posponer la fecha de presentación del presupuesto para el día 31 de octubre de cada año con el objeto de poder observar el contenido del presupuesto nacional y su incidencia en las cuentas provinciales, no tengo objeciones que formular y, en ese aspecto, es posible proceder a la modificación del artículo de referencia.-
- El artículo 69 de la C.P., establece: “COPARTICIPACIONES.- La participación en los impuestos y demás recaudaciones que corresponda a las municipalidades les será transferida en tiempo y forma, a los efectos de asegurar su normal y eficiente funcionamiento”.-
Este artículo, que tantos conflictos ha motivado en nuestra provincia, establece el marco general con absoluta y meridiana claridad y es labor de la Legislatura establecer la norma que reglamente, de manera expresa y concreta, la forma en que el contenido del mismo se plasme en la práctica. Al momento en que elaboro este trabajo, ignoro sobre la existencia de una norma provincial en tal sentido, es decir, que regule la transferencia de los impuestos y recaudaciones a las municipalidades, continuando vigentes, a mi criterio, las leyes territoriales 191 y 343, las que prevén la transferencia a cada municipio: de regalías en forma mensual y de impuestos nacionales y provinciales en forma semanal.-
Es labor de la Legislatura provincial revisar las leyes indicadas y adecuarlas, si así lo considera, a los tiempos que corren; un gran desafío tienen los legisladores para poner en evidencia su compromiso con la comunidad y saldar una deuda que data desde hace ya casi 30 años y ha sido motivo de constante discordia política, desencuentros sociales y desequilibrios económicos.-
En consecuencia, no advierto necesidad alguna que el art. 69, C.P., deba ser modificado.-
- El artículo 70 de la C.P., establece: “EMPRÉSTITOS Y TÍTULOS PÚBLICOS.- La Legislatura podrá autorizar, mediante leyes especiales sancionadas con el voto de los dos tercios de sus miembros, la captación de empréstitos o la emisión de títulos públicos con base y objeto determinados, los que no podrán ser utilizados para equilibrar los gastos de funcionamiento y servicios de la administración. En ningún caso la totalidad de los empréstitos adquiridos o títulos públicos emitidos, comprometerán más del veinticinco por ciento de los recursos ordinarios del Estado Provincial”.-
La más caracterizada doctrina se ha expresado en el sentido de que “en la actualidad la utilización masiva e indiscriminada del crédito público por medio del empréstito ha desvirtuado los claros preceptos constitucionales” (conf. Miguel Ekmekdjian, “Manual de la Constitución Argentina”, pág. 348/349; Silvia COHN; ob. cit., p. 268), agregándose que “el carácter excepcional que la Constitución nacional ha adoptado en su artículo 4º para los empréstitos y la doctrina ha aceptado, es también incorporado por los textos constitucionales provinciales … … … Por esa misma razón es que numerosas constituciones han prohibido expresamente el destino de los empréstitos al enjugamiento de desequilibrios o gastos ordinarios. De tal modo lo han establecido las constituciones de … Tierra del Fuego (art. 70º) …” (conf. Alejandro Pérez Hualde, “Derecho Público Provincial”. Tomo II, págs.. 373/374; Silvia COHN, ob. cit., p. 269).-
En consecuencia, no advierto necesidad alguna que el art. 70, C.P., deba ser modificado.-
- El artículo 73, inciso 4 de la C.P., establece: “EFICIENCIA Y RACIONALIZACIÓN DEL ESTADO.- Es deber de la Administración Pública Provincial la ejecución de sus actos administrativos fundados en principios de eficiencia, celeridad, economía, descentralización e imparcialidad y al mismo tiempo racionalización del gasto público, para lo cual deberán desarrollarse bajo normas que, como mínimo, contemplen los siguientes preceptos: … … … 4 – La remuneración por todo concepto que perciban los empleados y funcionarios públicos, tanto electos como designados, de cualquiera de los tres poderes provinciales, organismos y entes descentralizados, en ningún caso podrá superar a la del Gobernador de la Provincia. … … …”.-
Dos cuestiones debo plantear al respecto, a saber:
i.-) Al referirnos al concepto “remuneración” y al momento de la del Gobernador, específicamente, deben tenerse en cuenta la vigencia de la doctrina de la CSJN (art. 75, inc. 22, C.N.; Convenio 95 OIT) por analogía “Pérez, Aníbal c. Disco SA” – Fallos 332:2043; 333:699; 315:1492, SD Nº 75364 y muchos más) al respecto, considerando parte de la misma no sólo lo que la persona recibe en dinero sino todo aquello que implique que quien la recibe no tenga que afrontar de su patrimonio gastos en los que ha incurrido, ya sean estos vivienda, comida, viajes, gastos de representación, reintegros, etc.; todo ellos, conceptualmente, deben ser considerados dentro de lo que se denomina “remuneración”;
ii.-) Una rápida lectura del inciso 4 del art. 73 de la C.P. nos advertirá de su dudosa constitucionalidad, al incursionar en facultades que son propias de los restantes Poderes del Estado (Legislativo y Judicial).
En consecuencia, dos son las alternativas:
i.-) la no modificación del inciso indicado, y considerando como remunerativo absolutamente todo lo que el Gobernador perciba, en dinero o especie, que implique el no tener que distraer dinero de su patrimonio para afrontar cualquier tipo de actividad relacionada directa o indirectamente con el cargo (entre las que se encuentran las enumeradas supra – punto i.-); o
ii.-) su eliminación del texto constitucional, posición con la que acuerdo (por los argumentos expuestos en el punto ii.-).-
- El artículo 89 de la C.P.C., establece: “INTEGRACIÓN.- El poder Legislativo será ejercido por una Legislatura integrada por quince legisladores elegidos directamente por el Pueblo de la Provincia. Cuando se haya superado la cantidad de ciento cincuenta mil habitantes, podrá incrementarse en un legislador por cada diez mil habitantes más hasta alcanzar un máximo de veinticinco legisladores”.-
Este artículo no necesita ser modificado. Es operativo. Sólo es necesario un censo para determinar la cantidad de habitantes, con la salvedad de que la intención del legislador sea la de producir la modificación para alterar la cantidad de ciento cincuenta mil o la de diez mil, lo que me parece innecesario.-
No tengo objeciones que formular.-
- El artículo 90 de la C.P.C., establece: “DURACIÓN – RENOVACIÓN. Los legisladores durarán cuatro años en el ejercicio de sus mandatos y podrán ser reelegidos. La Legislatura se renovará totalmente cada cuatro años”.-
De acuerdo a lo que he podido informarme, también se propone que la reelección no sea indefinida.-
Al respecto, se ha dicho que “nosotros proponemos la renovación cada dos años, entendemos que con eso le estamos dando una mayor continuidad a la labor legislativa y a su vez le estamos dando mayor participación a los partidos políticos para que por intermedio de la votación intercalada cada dos años puedan fijar su posición de acuerdo al plan de gobierno al votar los legisladores del partido que estén en el gobierno” (conf., Diario de Sesiones, Convención Constituyente, convencional Blanco, Tomo II, pág. 837). Destaco, por mi parte, que es una muy buena oportunidad de rendir cuentas ante la población y renovar, o no, de su parte, la confianza depositada en un determinado proyecto político.-
En consecuencia, no tengo objeciones que formular a la modificación del art.–
- El artículo 98 de la C.P.C., establece: “QUÓRUM. El quórum lo forma la mayoría absoluta de los miembros de la Legislatura. Si éste no se logra para la hora fijada para iniciar la sesión, transcurrida una hora, el Cuerpo sesionará con cualquier número de legisladores presentes para tratar exclusivamente los asuntos incluidos en el Orden del Día, y sus decisiones serán válidas. Antes de la votación de una ley la Presidencia verificará la asistencia, y en caso de no haber quórum el asunto será tratado en una sesión que quedará automáticamente convocada para la misma hora de convocatoria del día hábil siguiente, oportunidad en la cual la votación pendiente se hará con cualquiera sea el número de legisladores presentes y la ley que se dicte será válida”.-
Se ha sostenido en el debate, que “… … … creemos que es arbitrario e irrazonable si prevenimos un mecanismo que desautoriza el rol de la Legislatura y desconoce los principios básicos de esta institución. Es obvio que la posibilidad de sesionar e incluso de decidir con la participación y el voto de uno solo de sus miembros desconoce el carácter colegiado del Cuerpo y el respeto que las minorías se merecen … En efecto esta disposición afecta contra el pluralismo, la participación y el disenso político … Por ello si se admitiese que el Cuerpo sesione y resuelva por un solo voto se desconocería el valor intrínseco del debate público entre los distintos partidos políticos con representación parlamentaria …” (conf. Diario de Sesiones, Convención Constituyente, convencional Blanco, Tomo II, pág. 854).-
En consecuencia, no tengo objeciones que formular a las modificaciones a este art.–
- El artículo 105, inciso 6º de la C.P., ESTABLECE: “ATRIBUCIONES. Son atribuciones de la Legislatura: … … … 6 – Instruir a los Senadores Nacionales para el cumplimiento de su gestión, cuando se trate de asuntos involucrados los intereses de la provincia. … … …”.-
Ha sido abundante, profuso y enriquecedor el debate en la Convención Constituyente respecto del tema – votado por unanimidad, art. 210 – de modo que no existen argumentos sólidos y contundentes que conmuevan los cimientos del mentado inciso, lo que apareja que el mismo no amerite ser modificado.-
- El artículo 165 de la C.P.C., establece: “INCOMPATIBILIDADES – INHABILIDADES – PRERROGATIVAS – INAMOVILIDAD – Tendrán las mismas incompatibilidades, inhabilidades y prerrogativas que los magistrados del Poder Judicial. Son inamovibles mientras dura su buena conducta y podrán ser removidos por juicio político”.-
La ley nacional 24.156, establece en su artículo 122, que “… al nombrarse los primeros auditores generales se determinará por sorteo los tres que permanecerán en sus cargos durante cuatro años, correspondiéndoles ocho años a los cuatro restantes”.-
En el caso que nos convoca, como lo he podido conocer, comparto la idea de que los miembros del Tribunal de Cuentas de la Provincia sean removibles cada cinco años, no pudiendo ser reelectos sino habiendo transcurrido un período, siendo intrascendente quien ejerza la presidencia.-
Respecto de la elección, me referiré cuando aborde el tema relacionado al CONSEJO DE LA MAGISTRATURA.-
- El artículo 166, inciso 2º de la C.P., establece: “ATRIBUCIONES. Son atribuciones del Tribunal de Cuentas: … … … 2 – Intervenir preventivamente en los actos administrativamente que dispongan gastos, … … …”.-
En la actualidad, el control que realiza el Tribunal de Cuentas lo es a ejercicio vencido y, por lo general, uno o dos años en que los hechos o gastos se materializaron y las irregularidades se consumaron con el consecuente menoscabo patrimonial para el Estado y la comunidad. Es necesario un control previo sumamente ágil y dinámico de modo de evitar todo lo indicado previamente incluso, haciendo saber al poder administrador las falencias del actor para que las mismas puedan ser corregidas. Burócratas abstenerse, por lo cual es necesario sacrificar celeridad para ganar seguridad.-
En consecuencia, no advierto necesidad alguna que el art. 166, inc. 2º del C.P. deba ser modificado.-
- El artículo 167 del C.P., establece: “FISCAL DE ESTADO. El Fiscal de Estado tendrá a su cargo el asesoramiento y control de la legalidad de los actos de la administración pública provincial y la defensa de su patrimonio. Será parte en los juicios contencioso administrativos y en todos aquellos otros que afecten directa o indirectamente los intereses de la provincia. Será designado por el Poder Ejecutivo con acuerdo de la Legislatura, gozará de inamovilidad en el cargo mientras dure su buena conducta y sólo podrá ser removido mediante juicio político. Son requisitos para ser Fiscal de Estado los mismos que se establecen para ser miembro del Superior Tribunal de Justicia”.-
Se ha entendido que “mientras más se acerca esta figura al perfil de un asesor del Gobernador y más unido se encuentre al Poder Ejecutivo, el cargo se convierte en periódico, estableciéndose concretamente el lapso de duración, que generalmente coincide con el período por el que es designado el gobernador que lo nombró. A la inversa, mientras se lo considera ligado a la figura de órgano de contralor al tipo de Ministerio Público se le brinda características de inamovilidad y estabilidad. Sin embargo en la práctica se ha podido comprobar que la inamovilidad tampoco convierte el cargo en estable. Generalmente este funcionario, a pesar que tiene otorgada estas garantías, el gobernador o el partido al cual pertenece se retira del gobierno, presenta la renuncia. En realidad, debería requerírsele imparcialidad y escasa relación con la política de turno, como garantía de un más estricto y eficiente control” (conf., Inés Beatriz Rauek de Yanzón, “Derecho Público Provincial”, tomo III, pág. 269 y ss., en Silvia COHN, p. 512).-
Como lo he podido conocer, comparto la idea de que el Fiscal de Estado de la Provincia sea removible cada cinco años, no pudiendo ser reelecto sino habiendo transcurrido un período.-
Respecto de la elección, me referiré cuando aborde el tema relacionado al CONSEJO DE LA MAGISTRATURA.-
- El artículo 201 de la C.P., establece: “LEY ELECTORAL. Se dictará una ley electoral de acuerdo con las siguientes bases: 1.- Voto secreto, universal, igual, personal y obligatorio. 2.- Escrutinio público inmediato en cada mesa. 3.- Uniformidad en toda la provincia. 4.- Se garantizará la representación efectivamente proporcional en los cuerpos colegiados. 5.- En las elecciones para cuerpos colegiados, el elector podrá tachar candidatos en las listas que utilice para sufragar. 6.- Elección de suplentes para cuerpos colegiados en forma simultánea con los titulares. 7.- Se sufragará con boletas separadas y con distintos colores para las diferentes categorías de cargos a cubrir. Por ley se establecerá el modo y el tiempo en que se podrá, además, incluir en las boletas que se utilicen para votar a candidatos que figuren en otras listas oficializadas”.-
Presumo, sólo eso, ante la ausencia de argumentos, que el objetivo de la reforma del artículo se refiere a las tachas; si a eso se refiere, acuerdo con ello, en la inteligencia que su mantenimiento actúa en detrimento de los ya alicaídos y desacreditados partidos políticos y su militancia, pilar fundamental del sistema democrático.-
- El artículo 202 de la C.P., establece: “ELECCIONES. Las elecciones ordinarias se efectuarán en épocas fijas determinadas por ley, que en ningún caso podrán coincidir con elecciones nacionales a las que deberán anticiparse, por lo menos en tres meses. Las elecciones extraordinarias deberán practicarse previa convocatoria que se publicará, como mínimo con sesenta días corridos de anticipación en todo el ámbito de la Provincia”.-
La mezquindad y la inmadurez política no es un problema de la Constitución. El problema no es el art. 202, por lo que no existen fundamentos serios para proceder a la modificación de dicho artículo.-
- El artículo 210 de la C.P., establece: “SENADORES NACIONALES. La Legislatura Provincial, con el voto afirmativo de los dos tercios de sus miembros, podrá requerir al Senado de la Nación la exclusión de su seno de los senadores nacionales que, representando a la Provincia, dejaren de cumplir las instrucciones impartidas en forma fehaciente por aquella, en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 105, inciso 6), de esta Constitución. Tal incumplimiento, que constituye inhabilidad moral, implica además la inhabilitación a perpetuidad del senador incurso en esa conducta para ejercer cualquier cargo público en la Provincia, independientemente de la decisión que adopte el Senado de la Nación sobre el pedido de exclusión”.-
En homenaje a la brevedad, me remito a la opinión expuesta con referencia al art. 105, inc. 6) de la C.P.-
Que, en cuanto a lo que en el proyecto se denomina “cláusulas transitorias”, en realidad, “DISPOSICIONES TRANSITORIAS”, me abstendré de emitir opinión respecto de las mismas, atento a que se trata de diecisiete (17) disposiciones, algunas de ellas, por no decir la totalidad, ya cumplidas y no sería serio ni responsable abrir juicio sobre suposiciones.-
Para finalizar y a modo de reflexión, debo decir que la Constitución es a una Nación lo que la Biblia al cristianismo o el Corán a los musulmanes; no es un traje que se pone o se saca, se acorta o se alarga de acuerdo a las circunstancias de modo, tiempo o lugar; a los gobiernos de centro, izquierda o derecha, progresistas o conservadores; peronistas, radicales, socialistas, comunistas, kirchneristas o del signo político que uno pueda imaginar; es un compendio de derechos, garantías, obligaciones y principios que están destinados a perdurar en el tiempo, de manera de asegurar una convivencia civilizada entre los miembros de una sociedad; debe ser, por sobre todas y cada una de las contingencias sociales, un cuerpo eminente humanista, sin mezquindades, abierto, sin dobles intenciones; ser la estrella que ilumina la parte oscura de la mente humana; someternos a ella como garantía de libertad y aplicar sus instituciones porque para eso las creamos.-
Debemos tener premisas insoslayables. Una consiste en tener en cuenta la realidad para obrar sobre ella con sentido común, buena fe y no a impulsos de intereses mezquinos o sectoriales. Otra, la que nos obliga a subordinar nuestro interés personal al propósito de proteger la libertad y la dignidad de las personas que integran la comunidad y la tercera, la que indica que la construcción de una sociedad genuinamente democrática, sólo puede ser el fruto de la voluntad política de una comunidad consciente y de la concurrencia de los más diversos conocimientos y de las más variadas técnicas. Así y sólo así, lograremos un objetivo intelectual útil para la posteridad.-
“Pero la Constitución de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur es también un llamado a hacer grandes cosas – basta con leer el preámbulo y sus objetivos -; desecha, por ello, la mediocridad como actitud, requiere gobernantes constructores que exijan y se exijan en el cumplimiento de las atribuciones y los deberes, un pueblo que se someta a la ley y dirima sus conflictos por los causes judiciales” (Conf. “Constitución de la Nación Argentina” – comentada y concordada – María Angélica GELLI – Tomo I – La Ley – prólogo a la 4ª edición – agosto de 2008).-
USHUAIA, octubre de 2020.-
